Fossiele subsidies — de nabeschouwing

In m’n vorige blog schreef ik over de vraag wat nu precies fossiele subsidies zijn en om hoeveel geld het eigenlijk gaat. Mijn conclusie was dat het getal van 17,5 miljard euro per jaar, zoals dat door sommigen naar voren wordt gebracht, gebaseerd is op een twijfelachtige berekening. Daarnaast heb ik beschreven waarom er redenen kunnen zijn om deze subsidies niet meteen af te schaffen.

Ik kreeg veel reacties op deze blog. Veel positieve reacties, maar ook een aantal negatieve. In de laatste categorie waren er twee smaken. De eerste was een verwijt dat ik met mijn blog ‘meestribbel’ met de ‘fossiele industrie’ en daarmee de aanpak van klimaatverandering vertraag. Een onterecht verwijt. Want ook klimaatactivisme moet gebaseerd zijn op feiten en inzicht. Als strijden voor een goede zaak ook het sneuvelen van de waarheid mag betekenen, dan zijn we ver van huis.

Maar sommigen stelden me ook de vraag: wat stel je zelf voor? Hoeft er dan niets te gebeuren aan de fossiele subsidies? Dat zijn legitieme vragen die ik in deze blog wil beantwoorden. In mijn eerste blog heb ik daar impliciet al wat aandacht aan besteed, maar ik zal dat hier wat explicieter maken.

In alle reacties heb ik geen argumenten gelezen die me op andere gedachten hebben gebracht ten aanzien van mijn kritiek op de rekenmethode van fossiele subsidies. Integendeel, ook anderen hebben laten zien dat de rekenmethode die tot 17,5 miljard euro leidt, discutabel is (lees bijvoorbeeld de Volkskrant hierover). De rekenmethode zoals Metten die hanteert, leidt er bijvoorbeeld toe dat als we de energiebelasting voor huishoudens verlagen, ook het bedrag voor fossiele subsidies daalt. En omdat de energiebelasting voor huishoudens in België veel lager is, heeft België — volgens deze rekenmethode — minder fossiele subsidies. Best vreemd, nietwaar?

Overigens zit er nog een andere denkfout in de gevolgde methode die ik in mijn eerste blog niet heb beschreven. In de rekenmethode van Metten wordt de hoogte van de fossiele subsidie als gevolg van de degressieve energiebelasting gebaseerd op het verschil met het hoogste tarief in de eerste schijf. Maar daarbij wordt vergeten dat er een forse ‘belastingvermindering per elektriciteitsaansluiting’ is. In 2023 is dat een bedrag van €493 dat in mindering op de energiebelasting wordt gebracht. Een gemiddeld huishouden zou zonder deze korting €898 aan energiebelasting betalen (in 2023), maar na deze korting is dat nog maar €404. Minder dan de helft dus. Kortom, je kunt de eerste schijf van de energiebelasting niet als referentiepunt gebruiken.

Een ander voorbeeld maakt hetzelfde punt nog duidelijker. Stel je voor dat we van de energiebelasting een vlaktax zouden maken. We halen de degressiviteit er helemaal uit, dus bedrijven betalen hetzelfde (marginale) tarief als huishoudens. Dan is de fossiele subsidie per definitie nul. Ongeacht de hoogte van dat tarief. Maar dat is natuurlijk heel vreemd, want stel dat het vlakke tarief heel laag is, lager dan de klimaatschade zou vereisen? Dan is de fossiele subsidie nihil, maar de beprijzing is nog steeds niet op orde. Dit maakt nog eens duidelijk dat deze rekenmethode van geen kant klopt. In dit geval zou je namelijk willen weten wat de kosten van klimaatschade zijn en in welke mate het tarief verschilt van deze klimaatschadekosten.

Dat brengt me bij de methode die ik zelf het meest redelijk vind: het berekenen van het ‘beprijzingstekort’ zoals het PBL dat in dit rapport doet. Het PBL benadert het vraagstuk heel zorgvuldig, door o.a. naar alle beprijzingsinstrumenten te kijken en de effectieve CO2-prijs te berekenen. Dat is de prijs die in een bepaalde sector (bijv. energie of industrie) daadwerkelijk per ton CO2-uitstoot wordt betaald. Daarin zijn dus ook vrijstellingen meegenomen en worden de verschillende belastingen of heffingen bij elkaar opgeteld.

De effectieve CO2-prijs wordt vergeleken met een milieuprijs die de klimaatschade uitdrukt. In de woorden van het PBL: “Uitganspunt voor deze berekening van de klimaatschade is een milieuprijs met een midden- en bovenwaarde van 67 respectievelijk 107 euro per ton CO2-equivalent, hetgeen redelijk in lijn is met de internationale literatuur.” Overigens past de 67 euro niet bij een scenario dat in lijn ligt met het Klimaatakkoord van Parijs. Daarom gebruik ik in deze blog de bovenwaarde van 107 euro per ton CO2.

Elektriciteit

Ik ga nu een paar voorbeelden langs om de PBL-methode te illustreren en te bekijken of met de huidige beprijzingsinstrumenten de klimaatschade voldoende afgedekt wordt. Te beginnen met elektriciteit.

De belangrijkste beprijzing van de klimaatschade van elektriciteitsproductie loopt via het Europese emissiehandelssysteem (EU ETS). Het PBL keek naar de cijfers van 2018 en gebruikte dus een ETS-prijs van 16 euro per ton. Op dit moment ligt de prijs veel hoger: op het moment van schrijven rond de 97 euro per ton. Maar deze prijs verandert steeds. Analisten verwachten dat de gemiddelde prijs rond de 81 euro in 2023, 94 euro in 2024 en 102 euro in 2025 zal liggen. De kosten van deze emissierechten worden in de elektriciteitsprijs verwerkt.

De CO2-uitstoot van elektriciteitsproductie valt volledig onder het EU ETS. Voor elektriciteitscentrales worden geen gratis rechten gegeven. Met een ETS-prijs tussen de 81 en 102 euro is het gat met 107 euro voor klimaatschade veel kleiner dan in 2018. Op elektriciteit wordt ook energiebelasting geheven. Is dat voldoende om het beprijzingstekort volledig af te dekken?

Het verschil dat nog overbrugd moet worden door de energiebelasting is 5 tot 26 euro per ton. Om te berekenen of de energiebelasting voldoende is, moeten we de CO2-intensiteit van de elektriciteitsmix in Nederland weten. Martien Visser heeft dat uitgerekend: rond de 270 gram/kWh in 2022. Als we hiermee verder rekenen, kom je uit op een benodigde energiebelasting van €0,0014 tot €0,0070 per kWh. Als we dit weer vergelijken met de daadwerkelijke energiebelasting op elektriciteit, dan zien we dat de eerste 3 schijven (ruim) hoger liggen dan deze bedragen. Hier is dus geen beprijzingstekort, maar een beprijzingsoverschot. De vierde schijf laat nog wel een beprijzingstekort zien. Dat is de schijf waar de zakelijke verbruikers met een verbruik van boven de 10 miljoen kWh in vallen. Huishoudens betalen veel meer aan energiebelasting dan op grond van de prijs van klimaatschade gerechtvaardigd is. Belangrijke kanttekening is dan wel, dat dit sommetje gebaseerd is op het marginale EB-tarief, maar dat de belastingvermindering een flinke korting geeft op de energiebelasting voor huishoudens. Dat zorgt ervoor dat het beprijzingsoverschot veel lager is dan alleen op basis van het marginale tarief uitgerekend wordt.

Omdat de elektriciteitsmix steeds groener wordt, is de vraag gerechtvaardigd of de energiebelasting op elektriciteit niet nog verder moet worden verlaagd. Het PBL schrijft: “De ongerichtheid van deze beprijzing van elektriciteit wordt een steeds grotere sta-in-de-weg voor de energietransitie. Ook de hoge tarieven houden in toenemende mate substitutie naar schone alternatieven tegen.”

Aardgas

Verbranding van aardgas levert direct CO2-uitstoot op bij de verbruiker. Dat is dus anders dan bij het verbruik van elektriciteit. De twee belangrijkste beprijzingsinstrumenten zijn hier eveneens het EU ETS en de energiebelasting. Energiebelasting raakt vooral huishoudens en EU ETS raakt vooral bedrijven met een forse CO2-uitstoot.

Het PBL laat in haar rapport al duidelijk zien dat de energiebelasting op aardgas voor huishoudens (eerste schijf) veel hoger is dan nodig is op basis van een prijs van 107 euro voor klimaatschade. Hier is dus sprake van een fors beprijzingsoverschot. Maar ook hier geldt de belangrijke kanttekening: de belastingvermindering maakt het beprijzingsoverschot fors lager.

Voor grote bedrijven is de situatie anders. Daar hangt het er sterk vanaf of het bedrijf in kwestie gratis emissierechten krijgt (en hoeveel). Meer uitleg over de toewijzing van deze gratis emissierechten vind je op de website van de Nederlandse Emissieautoriteit. De reden dat gratis emissierechten worden gegeven, is dat bedrijven hiermee beschermd worden tegen oneerlijke concurrentie door bedrijven van buiten de EU. Hierover is veel discussie, waarbij steeds de terechte vraag is: hebben deze bedrijven de gratis emissierechten echt nodig? In hoeverre staan ze echt bloot aan internationale concurrentie?

Neem bijvoorbeeld het bedrijf Yara in Sluiskil. Yara is de grootste kunstmestfabriek in Noordwest-Europa en gebruikt veel aardgas. Van de meststoffen die Yara produceert, wordt ca. 60% geëxporteerd naar landen buiten de EU. De fabriek in Zeeland produceert ongeveer een kwart van de productie van Yara als geheel. Yara krijgt 100% gratis emissierechten. (Zie hiervoor het nationaal toewijzingsbesluit en de emissiecijfers 2021.) Is dat terecht? In de Speelveldtoets van PwC wordt onderzocht in welke mate extra kosten impact hebben op de winstgevendheid van Yara Sluiskil. De conclusie is dat het beprijzen van milieukosten de concurrentiepositie van Yara Sluiskil minder gunstig maakt en dat kan verplaatsing van productie betekenen. Tegelijkertijd geldt ook dat het concern Yara in 2022 een forse winst heeft gemaakt door de fors gestegen prijzen van kunstmest…

Hoe verder? Hier is immers sprake van een beprijzingstekort. De Europese Commissie heeft een aantal belangrijke stappen gezet, namelijk de hervorming van het EU ETS, de introductie van de Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) en een gefaseerde afschaffing van gratis emissierechten vanaf 2026. De CBAM is een koolstofheffing aan de grens op producten die bloot staan aan internationale concurrentie, zoals staal, cement en kunstmest. Door deze hervorming gaan bedrijven zoals Yara vanaf 2026 wel degelijk betalen voor de CO2-uitstoot, zij het gefaseerd.

Daarnaast moeten we ook niet vergeten dat de industrie in Nederland op drie andere manieren gedwongen worden om te verduurzamen. In de eerste plaats door de nationale CO2-heffing bovenop het EU ETS. Alleen Nederland doet dat. In de tweede plaats geldt er een energiebesparingsverplichting. Bedrijven moeten investeren in energiebesparing. In de derde plaats worden maatwerkafspraken met de grote uitstoters gemaakt. Deze maatregelen leiden ook tot indirecte kosten.

Benzine en diesel

In de rekenmethode van Metten wordt de fossiele subsidie gerelateerd aan het verschil tussen de accijns op diesel en benzine. Dat is een vreemde maatstaf. Wat relevant is, is het beprijzingstekort. Uit het PBL-rapport blijkt echter dat voor zowel benzine als diesel er sprake is van een beprijzingsoverschot. Aan de pomp wordt dus meer betaald dan de klimaatschade die daarmee gepaard gaat.

Dat wil niet meteen zeggen dat de accijnzen te hoog zijn. Het PBL merkt namelijk terecht op dat er ook andere externe effecten zijn, zoals de uitstoot van luchtverontreinigende stoffen bij de verbranding van deze brandstoffen. Deze externe effecten moeten ook een prijs hebben. Wel is het zo dat Nederland vergeleken met andere landen (heel) hoge accijnzen heeft op benzine en diesel.

Energie als grondstof, vrijstellingen, bunkerbrandstoffen

Waar zitten de grootste lacunes? In welke sectoren is het beprijzingstekort het grootst? Het PBL-rapport laat ook dat goed zien:

> Energie als grondstof. Als kolen en aardgas worden gebruikt voor het maken van producten (plastic, kunstmest, etc.), dan komt de koolstof niet direct vrij, maar pas bij het gebruik van het product of aan het eind van de levensduur. Dat kan in een heel ander land en werelddeel zijn dan waar het product is gemaakt en ook veel later dan het moment waarop het geproduceerd is. De vraag is dan of in het andere land deze uitstoot belast wordt en of we dan in Nederland het gebruik van deze grondstoffen (alvast) moeten belasten. Het nadeel hiervan is natuurlijk dat de producten daardoor duurder worden. Een andere route kan ook zijn om een verplicht aandeel hernieuwbare of gerecyclede grondstoffen te gebruiken. Hierover heb ik zelf recent nog een motie ingediend. Ik denk dat deze route de voorkeur verdient, omdat hierdoor met de eigen industrie vergroening wordt gerealiseerd.

> Bunkerbrandstoffen. Het grootste beprijzingstekort in de mobiliteitssector zit in de brandstoffen voor scheepvaart en luchtvaart. Deze zijn immers vrijgesteld van accijnzen op basis van internationale verdragen. Ook hier geldt dat de route voorwaarts de Europese route is. In m’n vorige blog heb ik toegelicht dat de Europese Commissie in het Europese Klimaatpakket andere vormen van beprijzing op deze sectoren gaat toepassen en dat Nederland daar bovenop nog een vliegbelasting heeft geïntroduceerd.

> Vrijstellingen. De vrijstellingen in het EU ETS zijn een belangrijke oorzaak van het beprijzingstekort in de industrie. Dat moet op Europees niveau worden aangepakt en dat gaat ook gebeuren, met de hervorming van het EU ETS, de introductie van de CBAM en de gefaseerde afbouw van de gratis emissierechten. Daarnaast worden deze vrijstellingen ‘gecompenseerd’ doordat Nederland via de energiebesparingsverplichting, de nationale CO2-heffing en de maatwerkafspraken met grote uitstoters de industrie dwingt om te verduurzamen.

Samenvatting — mijn voorstel

> In de discussie over fossiele subsidies komen we verder door, in lijn met het PBL, het beprijzingstekort (of -overschot) t.o.v. de prijs van klimaatschade te berekenen voor de verschillende sectoren. Andere rekenmethodes zijn nogal discutabel.

> Het EU ETS blijft het belangrijkste instrument om CO2 een eerlijke prijs te geven. De hervorming van het EU ETS en de huidige hoge ETS-prijzen geven goede hoop dat hiermee de kosten van klimaatschade worden doorberekend in de prijs van producten.

> Het PBL-rapport zou een update op basis van de laatste ontwikkelingen (prijzen, beleid) moeten krijgen. Daarmee krijgen we een actueler beeld van het beprijzingstekort. Dat beprijzingstekort zal naar verwachting fors lager zijn dan in 2018.

> De beprijzing van non-energetisch verbruik van fossiele brandstoffen voor producten is nog een discussie die we goed moeten voeren. Ik heb daar nog geen pasklaar antwoord op. Het doel moet voorop staan: de vergroening van de industrie in Nederland. Het normeren van het gebruik van groene, circulaire grondstoffen kan één van de instrumenten zijn om dit voor elkaar te krijgen.