Groene industriepolitiek
Industriepolitiek is terug van weggeweest. Groene industriepolitiek neemt zelfs, met het nieuwe coalitieakkoord, een centrale plaats in het klimaatbeleid in. Maar wat betekent groene industriepolitiek eigenlijk? Wat is het wél en wat niet? En hoe geven we het slim vorm?
Industriepolitiek was lange tijd uit de mode. Begin jaren tachtig raakte het in onmin bij economen en politici. En dat was ook wel begrijpelijk, want de overheidsuitgaven liepen in die tijd uit de hand en de staatsschuld liep sterk op. De filosofie werd dat overheden terughoudend moesten zijn om de economie een bepaalde kant op te sturen. Liberalisering, privatisering en deregulering moesten de markt vrij maken van overheidsbemoeienis. Industriebeleid was uit den boze, want vrije markten zorgen immers voor een efficiënte allocatie van middelen. Althans, dat was — enigszins gechargeerd, ik weet het — de gedachte.
In Nederland was het faillissement van scheepsbouwconcern Rijn-Schelde-Verolme (RSV) in 1983 zo’n keerpunt in het denken over industriepolitiek. De overheid had miljarden guldens gestoken in het overeind houden van het noodlijdende concern, maar zonder succes. Het Ministerie van Economische Zaken had zich jarenlang actief bemoeid met het bedrijf en een topambtenaar van EZ zat zelfs in de Raad van Commissarissen van het concern. Maar het ging toch mis, er volgde een parlementaire enquête en de conclusie was dat de overheid op afstand van het bedrijfsleven moest blijven. (Het programma Andere Tijden heeft een interessante aflevering aan het RSV-debacle gewijd: terugkijken kan hier.)
Waarom praten we nu dan toch weer over groene industriepolitiek? Als er iets duidelijk is geworden sinds de wereldwijde financiële crisis van 2008, is dat er niet alleen sprake kan zijn van overheidsfalen, maar ook van marktfalen. Overheden moesten immers alle zeilen bijzetten om te voorkomen dat de economie nog verder in elkaar stortte en banken en bedrijven moesten met belastinggeld worden gered.
Daarnaast worden we geconfronteerd met grote maatschappelijke uitdagingen die we het hoofd moeten bieden, zoals klimaatverandering. Klimaatverandering vraagt om een snelle energietransitie, waarbij we afscheid nemen van fossiele brandstoffen en overstappen op klimaatneutrale energiebronnen en circulaire productieprocessen. Door onderzoek en innovatie moeten we nieuwe technologieën en processen ontwikkelen, en vervolgens moeten deze grootschalig worden uitgerold. Zonder overheidsbemoeienis lukt dat niet.
Groene industriepolitiek als wenkend perspectief
In de klimaatvisie van het CDA schrijven we dat het klimaatbeleid wat ons betreft twee uitgangspunten moet hebben: “Enerzijds zorgen voor reductie van uitstoot binnen de eigen landsgrenzen die bijdraagt aan het slim en efficiënt realiseren van de Europese klimaatdoelstellingen, en anderzijds het klimaatbeleid zo inrichten dat we in Nederland projecten realiseren en innovaties bedenken die in de rest van de wereld doorwerken. Dan kunnen we als klein land écht impact hebben en ons verdienvermogen versterken.”
Nederland huisvest relatief veel energie-intensieve industrie. De gunstige ligging aan het water, de doorvoermogelijkheden naar het achterland en de ruime beschikbaarheid van goedkope energie waren belangrijke drivers. Meer dan de helft van de uitstoot van broeikasgassen in Nederland komt uit de industrie en de energiesector. Maar deze industrie is niet alleen een grote bron van vervuiling, maar kan ook een belangrijke motor voor verduurzaming worden. Dat is de grondgedachte achter een groene industriepolitiek. Want ook in de wereld van morgen zullen we staal, kunstmest, kunststoffen, plastics en allerlei andere producten nodig hebben. De grote uitdaging wordt om deze zonder fossiele brandstoffen en circulair te gaan produceren. We hebben immers groen staal, groene kunststoffen en groene chemicaliën nodig voor windturbines, zonnepanelen, elektrische auto’s en de spullen die we dagelijks gebruiken, zoals onze telefoons, verpakkingen, voedingsmiddelen en medicijnen.
In Nederland hebben we (bijna) alles in huis om een groene industriële revolutie op gang te brengen: we zijn een welvarend land, we hebben een internationaal opererend bedrijfsleven, we hebben kennisinstellingen die tot de wereldtop behoren en een goed opgeleide beroepsbevolking. Waarom zouden wij niet een belangrijke rol spelen in de vergroening van het bedrijfsleven wereldwijd? Dat kan ons ook een koploperspositie opleveren en daarmee een versterking van ons verdienvermogen.
De afgelopen jaren heeft het teveel aan dit aanlokkelijk perspectief ontbroken. Sommige partijen zien het bedrijfsleven en de industrie slechts als ‘de grote vervuilers’ en zouden niets liever zien dat deze bedrijven uit Nederland vertrekken. Andere partijen bagatelliseren het klimaatprobleem en wijzen op het kleine aandeel (0,3%) van Nederland in de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen. Beide posities dragen niets bij aan de aanpak van het klimaatprobleem.
Op een partijcongres van de Conservative Party zei George Osborne ooit: “Britain makes up less than 2% of the world’s carbon emissions to China and America’s 40%. We’re not going to save the planet by putting our country out of business.” Maar Chris Huhne draaide het later om: “Yes, the UK is only 2% of global carbon emissions. But if we grasp the opportunity now our businesses and economy can be much more than 2% of the solution.”
Dat is de kern van onze inzet voor een groene industriepolitiek in Nederland:
Het aandeel van Nederland aan het probleem van de wereldwijde uitstoot van broeikasgassen is slechts 0,3%. Maar we kunnen als land veel meer dan 0,3% bijdragen aan de oplossing van het klimaatprobleem.
Voor de industrie van morgen moeten we vandaag het fundament leggen. Een groene industriepolitiek betekent dat de overheid samen met het bedrijfsleven en kennisinstellingen integraal kijkt naar wat er nodig is om het verdienvermogen van Nederland te versterken, de uitstoot voor 2050 naar nul te brengen en de technologieën te ontwikkelen die ook in de rest van de wereld toegepast kunnen worden. Dat vraagt om een gezamenlijke agenda waarin wordt gewerkt aan de ontwikkeling en implementatie van doorbraaktechnologieën om bijvoorbeeld groen staal, groene kunstmest en groene chemie te realiseren.
Van de overheid vraagt dit maatwerk ten aanzien van financiële ondersteuning, het creëren van een aantrekkelijk vestigingsklimaat, terugdringen van de regelzucht, een gerichte innovatieagenda en de aanleg van publieke (energie)infrastructuur. Van de bedrijven mag een langjarig commitment gevraagd worden om te blijven investeren in Nederland, zorg te dragen voor haar werknemers en leveranciers, en te blijven investeren in onderwijs en innovatie. Hier moet dus sprake zijn van wederkerigheid (waarover straks meer), waarbij het bedrijfsleven én de overheid bindende maatwerkafspraken maken, vastleggen en handhaven.
Geopolitiek
Een ander aspect dat relevant is in de discussie over industriepolitiek, is geopolitiek. Tijdens de coronacrisis hebben we ervaren hoe cruciaal sommige sectoren kunnen zijn. Op dit moment worden we pijnlijk geconfronteerd met het feit dat we sterk afhankelijk zijn van aardgas uit Rusland. Landen als China, maar ook de Verenigde Staten, schermen hun bedrijfsleven af van internationale concurrentie. Maar ook in Europa zijn er landen zoals Frankrijk die een sterke overheidsbemoeienis kennen met bijvoorbeeld de auto-industrie (Duitsland, Frankrijk) of de energiesector (Frankrijk met EDF). Nederland profiteert als handelsland enorm van internationale handel, maar is tegelijk ook vaak het braafste jongetje uit de klas. Dat leidde er bijvoorbeeld toe dat in Nederland elektrisch busvervoer wordt gestimuleerd, maar dat de elektrische bussen in China gekocht werden, terwijl deze ook in Nederland of Europa hadden kunnen worden gebouwd. Een gemiste kans.
Maar wat zeggen economen eigenlijk over industriepolitiek?
Groene industriepolitiek is een mooie gedachte, maar wat vinden economen er eigenlijk van? Is het verstandig als een overheid actief gaat sturen in de economie? Ik bespreek hier de visies van drie economen: Tirole, Rodrik en Mazzucato.
1. Tirole
De eerste is Jean Tirole, winnaar van de ‘Nobelprijs’ voor economie (2014) en auteur van het lijvige en boeiende boek ‘Economics for the common good’. In het hoofdstuk over industriebeleid bespreekt hij de vraag of er goede redenen zijn voor het voeren van industriepolitiek. Is het niet verstandiger om als overheid alleen de juiste randvoorwaarden te organiseren zonder winnaars of verliezers aan te wijzen? Is concurrentie tussen bedrijven en technologieën niet voldoende om maatschappelijke waarde en innovatie te creëren?
Concurrentie leidt immers tot lagere prijzen voor consumenten en jaagt innovatie en efficiency bij bedrijven aan. Is deze concurrentie er niet en worden bedrijven via industriebeleid teveel gepamperd, dan worden bedrijven lui en krijgt de klant niet het beste product. Daarnaast maakt het bevoordelen van bepaalde bedrijven of technologieën een overheid kwetsbaar voor stevige lobby’s vanuit bedrijven.
Tirole erkent dat in de wereld van economen er voor- en tegenstanders van industriepolitiek zijn. Industriepolitiek kan in zijn optiek gerechtvaardigd worden als bijvoorbeeld in de private sector onderzoek en innovatie achterblijven ten opzichte van wat maatschappelijk gezien nodig is. De baten van onderzoek en innovatie komen immers nooit alleen terecht bij de bedrijven die dat financieren: andere bedrijven betalen er niet voor, maar profiteren er wel van (positieve externe effecten). Ook het ontbreken van coördinatie tussen bedrijven die complementair zijn en een geografisch cluster kunnen vormen, kan een reden voor industriepolitiek zijn. Denk aan het bij elkaar brengen van bedrijven die onderdeel zijn van een keten.
Tirole geeft een aantal richtlijnen mee. Het is bijvoorbeeld belangrijk dat onafhankelijke, gekwalificeerde experts meekijken met het selecteren van projecten die in aanmerking komen voor overheidssteun. Het beleid moet daarnaast de concurrentie tussen bedrijven niet verstoren. Overheidsinterventies moeten steeds geëvalueerd worden: leveren ze niet het gewenste resultaat op, dan moet er snel mee worden gestopt. Ook moeten private partijen zelf mee-investeren om daarmee risico’s te spreiden en bedrijven mee verantwoordelijk te maken voor het succes.
2. Rodrik
Econoom Dani Rodrik, auteur van de bestseller De Globaliseringsparadox (2015), is positiever over industriepolitiek dan Tirole. Hij schrijft: “Industrial policies have an indispensable role in putting the global economy on a green growth path.” Maar hij geeft ook aan dat de juiste randvoorwaarden nodig zijn. (Lees hier zijn paper Green industrial policy daarover uit 2013.)
Rodrik ziet twee belangrijke bezwaren tegen industriepolitiek. In de eerste plaats hebben overheden niet altijd voldoende kennis om de juiste keuzes te maken welke bedrijven of sectoren gesteund moeten worden: ‘government cannot pick winners’. Het risico is dat belastinggeld op niet-efficiënte wijze wordt besteed. Ten tweede ziet Rodrik net als Tirole het risico dat bedrijven met goede connecties en een sterke lobby het industriebeleid gaan bepalen.
Goede industriepolitiek is dus niet gebaseerd op de gedachte dat de overheid in staat zou zijn om de ‘winnaars’ te kiezen. “Mistakes are an inevitable and necessary part of a well-designed industrial policy programme; in fact, too few mistakes are a sign of underperformance. What is needed, instead, is a set of mechanisms that recognizes errors and revises policies accordingly.” Het feit dat er fouten worden gemaakt is geen bewijs dat industriepolitiek niet werkt; de vraag is vooral hoe de faalkosten kunnen worden geminimaliseerd. “We cannot pick winners; this is a fact of life that is not a deterrent to industrial policy on its own. But we can, in principle, stop backing evident losers.”
Rodrik schetst drie uitgangspunten waaraan (groene) industriepolitiek moet voldoen, namelijk embeddedness, discipline en accountability. Overheden moeten niet in bed liggen met bedrijven, maar wel ingebed zijn in het bedrijfsleven (embeddedness). Distantie tussen overheden en bedrijven is gepast, maar er is wel degelijk ook strategische samenwerking met het bedrijfsleven nodig. Het stelt de overheid namelijk in staat te leren wat nodig is en waar de bottlenecks zitten. Dit lerende element — samen leren wat de meest effectieve route is — is belangrijker dan de vraag welke beleidsinstrumenten precies moeten worden toegepast (subsidies, leningen, belastingen, etc.).
Maar er is ook discipline nodig. Bedrijven moeten weten dat de hulp die zij krijgen van de overheid, niet gratis is. Niet alleen de wortel, maar ook de stok is nodig. De doelen moeten vooraf helder zijn, zodat helder is of het gevoerde beleid effectief is. Tijdens de rit is evaluatie van de resultaten cruciaal.
Accountability betekent dat de overheid transparant moet zijn over de maatregelen die genomen worden en over de successen én mislukkingen. Alleen door transparant te zijn en verantwoording af te leggen, kan de overheid haar industriebeleid legitimeren.
3. Mazzucato
Een derde econoom die ik graag in dit verhaal meeneem, is de Britse econoom Mariana Mazzucato. Zij werd voor het brede publiek bekend met haar boek ‘The entrepreneurial State’, waarin ze laat zien dat overheden een belangrijke rol hebben gespeeld in tal van belangrijke technologische doorbraken. Mazzucato pleit voor een actieve, ondernemende overheid die investeert in missie-georiënteerd onderzoek: de overheid moet een agenda formuleren van de grote maatschappelijke uitdagingen en ‘missies’ formuleren, moonshot-programma’s met een duidelijke target. De verduurzaming van onze economie is één van die belangrijke missies.
Het Internationaal Energie Agentschap (IEA) valt Mazzucato daarin bij en stelt dat, zonder een versnelling in de innovatie van schone energietechnologieën, een tijdige overgang naar een klimaatneutrale economie niet mogelijk is. De huidige inspanningen op het gebied van onderzoek en innovatie zijn nog niet voldoende om op langere termijn in alle sectoren naar nul uitstoot te gaan. Denk aan de scheepvaart, staal- en cementproductie, luchtvaart en chemie. Hier zijn technologische doorbraken nodig op het gebied van elektrificatie, batterijtechnologie, waterstofproductie, CO2-opslag en bio-energie. Het IEA concludeert dat overheden een cruciale rol hebben in een missie-georiënteerde innovatieve aanpak, maar dat er te weinig wordt geïnvesteerd in onderzoek en innovatie naar nieuwe energietechnologieën.
Groene industriepolitiek … maar onder voorwaarden
Uit deze korte rondgang onder economen kunnen we een aantal belangrijke adviezen destilleren voor een groene industriepolitiek:
1. Laat onafhankelijke experts meekijken met het beleid en de projecten die worden gestimuleerd. Daarmee voorkom je dat invloedrijke lobby’s het beleid bepalen.
2. Voorkom dat het beleid de concurrentie tussen bedrijven onderling verstoort.
3. Evalueer regelmatig de effectiviteit van het beleid. Stop op tijd met stimuleren als projecten of programma’s niet het gewenste resultaat opleveren. Accepteer ook dat er fouten worden gemaakt.
4. Laat private partijen ook altijd zelf risicodragend mee-investeren en maak hen daarmee medeverantwoordelijk voor het succes. Voorkom dus dat bedrijven alle risico’s op de overheid afwentelen.
5. Wees tegelijkertijd niet bang om als overheid nauw samen te werken met het bedrijfsleven. De overheid heeft de kennis van het bedrijfsleven nodig. Maar laat bedrijven het beleid niet bepalen. (“Het zijn in het algemeen niet de postkoetseigenaren die de spoorwegen ontwikkelen”, zei Schumpeter ooit.)
6. Maak heldere afspraken met bedrijven en/of sectoren: heldere doelen en duidelijke afspraken over stimuleringsmaatregelen en ook over penalties als de doelen niet gehaald worden.
Hoe geef je groene industriepolitiek vorm? Met welke beleidsinstrumenten?
Een deel van het industriebeleid kan bestaan uit generiek beleid. Denk aan het creëren van een aantrekkelijk vestigingsklimaat voor bepaalde sectoren. (In die zin deed Nederland ook de afgelopen decennia wel degelijk aan een vorm van industriebeleid, bijvoorbeeld via de hoogte van belastingen.) Belangrijke beleidsinstrumenten zoals normeren (bijvoorbeeld: je mag niet meer uitstoten dan een bepaalde maximumwaarde) en beprijzen (bijvoorbeeld: betalen voor CO2-uitstoot via emissiehandel) blijven nodig en verstandig. Daarmee worden bedrijven gedwongen te verduurzamen.
Maar in deze fase van de energietransitie hoort ook dat de overheid fors gaat investeren in publieke energie-infrastructuur, zoals voor transport en distributie van waterstof, elektriciteit, CO2 en warmte. Daarom hebben we in het coalitieakkoord een Klimaatfonds afgesproken waarmee we hierin kunnen gaan investeren.
Bij groene industriepolitiek hoort ook dat de overheid een coördinerende rol op zich neemt in het bij elkaar brengen van en afstemmen tussen verschillende schakels in een bepaalde keten. Denk bijvoorbeeld aan de waterstofeconomie: deze komt pas op gang als er op tijd genoeg windparken op zee zijn, waarvan de stroom vervolgens wordt omgezet in waterstof (elektrolysefabrieken), die vervolgens kan worden getransporteerd (waterstofbackbone) naar gebruikers die hun productieprocessen moeten ombouwen. Om dit goed en op tijd voor elkaar te krijgen, is coördinatie nodig op al deze stukjes van de puzzel.
Subsidiëring kan tijdelijk nodig zijn om onrendabele toppen af te dekken. Daarnaast speelt de overheid een belangrijke rol in het financieren van onderzoek en innovatie. Doorbraaktechnologieën zullen er niet vanzelf komen.
De overheid kan daarnaast een rol pakken als launching customer. Denk bijvoorbeeld aan alle opdrachten die de overheid zelf via Rijkswaterstaat in de markt zet. Vorig jaar diende ik een motie in waarin de regering werd verzocht om in de aanbestedingen van infraprojecten door Rijkswaterstaat steviger dan nu het geval is, CO2-reductie af te dwingen, zoals in het gebruik van vervuilende brandstoffen in de schepen die werken aan zandsuppletie.
Tegelijkertijd is het ook belangrijk dat bedrijven die vergroenen worden beschermd tegen oneerlijke concurrentie van vervuilende bedrijven buiten Europa. Daarom is het belangrijk dat een CO2-grensbelasting (de Carbon Border Adjustment Mechanism) onderdeel is van het Europese Klimaatpakket ‘Fit for 55’. Daarmee wordt bijvoorbeeld voorkomen dat staal van vervuilende staalfabrieken in China schoon staal uit Europa wegconcurreert.
Maatwerkafspraken
In het coalitieakkoord — en eerder al in het verkiezingsprogramma van het CDA — wordt voorgesteld om met de grootste uitstoters maatwerkafspraken te maken. Het gaat hier om bedrijven die op de internationale markten opereren en voor wie hun internationale concurrentiepositie dus belangrijk is. Hoe zouden deze maatwerkafspraken eruit kunnen zien?
Maatwerkafspraken kunnen bestaan uit een pakket van afspraken tussen een bedrijf en het Rijk. Daarin kunnen de volgende zaken worden vastgelegd:
- De maatregelen die het bedrijf gaat nemen, het tijdspad waarin en de CO2-reductie die daarmee gerealiseerd wordt;
- Afspraken over (tijdige) realisatie van energie-infrastructuur (waterstof, elektriciteit, CO2, warmte);
- De stimuleringsmaatregelen die nodig zijn om een onrendabele top (tijdelijk) af te dekken (en moeten passen binnen de staatssteunregels);
- Afspraken over goed werkgeverschap, investeringen in onderzoek en innovatie, investeringen in de kwaliteit van de leefomgeving en onderwijs.
De kern van de maatwerkafspraken moet zijn: wederkerigheid. Vanuit het Rijnlandse denken staat niet de shareholder centraal, maar alle stakeholders. Dat betekent dat een bedrijf ingebed is in een samenleving en daar niet alleen de vruchten van plukt (goed opgeleide medewerkers, infrastructuur, een rechtsstaat, etc.), maar ook maatschappelijke waarde toevoegt (werkgelegenheid, verdienvermogen, een bijdrage aan de leefomgeving, etc.).
Een belangrijke vraag zal zijn of de Europese staatssteunregels belemmerd kunnen zijn voor het maken van maatwerkafspraken. Het antwoord daarop is nog niet duidelijk.
Open vragen
Natuurlijk zijn er nog veel open vragen. Zoals: Hoe zorg je ervoor dat ook nieuwe bedrijven of nieuwe technologieën een kans krijgen? Hoe zorg je ervoor dat groene industriepolitiek er niet alleen is voor grote bedrijven, maar gaan we ook aan de slag met het mkb?
In dit artikel heb ik op een rijtje gezet wat de contouren van een groene industriepolitiek zijn en welke redenen ervoor te geven. Ook heb ik een aantal randvoorwaarden geschetst. In de uitwerking zullen nog tal van vragen opdoemen. Maar ik heb het vertrouwen dat we met een groene industriepolitiek een verstandige route hebben gekozen en dat we met elkaar de antwoorden gaan vinden op de vragen die onderweg naar boven komen.