Moeten we de salderingsregeling aanpassen?
Deze week debatteerden we in de Tweede Kamer over het wetsvoorstel om de salderingsregeling voor zonnepanelen in stappen af te bouwen. In deze blog wil ik uitleggen waarom we als CDA-fractie dit wetsvoorstel steunen. Ik kan me goed voorstellen dat er allerlei vragen zijn. Zoals: waarom gaat de regering een goed werkende regeling afschaffen? Is het overheidsbeleid niet wispelturig? Blijft het nog aantrekkelijk om te investeren in zonnepanelen? Deze vragen heb ik ook in verschillende emails gekregen. In deze blog probeer ik deze vragen zo goed mogelijk te beantwoorden.
Hoe werkt de huidige salderingsregeling?
De huidige salderingsregeling werkt als volgt. Als je als huishouden met zonnepanelen op je dak zonnestroom produceert en aan het elektriciteitsnet teruglevert, mag je de aan het elektriciteitsnet teruggeleverde elektriciteit aftrekken van de elektriciteit die je van het elektriciteitsnet gebruikt. Lever je meer terug dan je zelf gebruikt, dan krijg je over het surplus, het meerdere, een terugleververgoeding.
Een voorbeeld om dit te verhelderen. Je wekt jaarlijks 2000 kWh uur aan elektriciteit op met je zonnepanelen. 500 kWh daarvan gebruik je direct in huis (wasmachine, koelkast, etc.) en passeert de elektriciteitsmeter dus niet. 1.500 kWh lever je terug aan het elektriciteitsnet. Als je dan nog 3.000 kWh van het elektriciteitsnet gebruikt, wordt 1.500 kWh weggestreept met je verbruik en betaal je voor 1.500 kWh aan je energieleverancier.
Toen de salderingsregeling werd ingevoerd, waren zonnepanelen veel duurder en de elektriciteit was ook goedkoper dan op dit moment. Daarom was subsidie nodig. De salderingsregeling heeft voor een forse groei gezorgd van het aantal zonnepanelen op de daken van woningen in Nederland. Omgerekend naar opgesteld vermogen per hoofd van de bevolking staat Nederland met zonne-energie op de tweede plek wereldwijd. Na Australië, maar boven Duitsland, Spanje en nog heel veel andere zonnige landen. En dat in een dichtbevolkt land met eigenlijk helemaal niet zoveel zonuren. Er zijn nu meer dan 2 miljoen woningen met zonnepanelen in Nederland en bijna 14% van de elektriciteitsvraag in Nederland wordt ingevuld met zonnestroom.
Waarom is de huidige salderingsregeling niet eerlijk meer?
Het belangrijkste argument voor het CDA waarom de huidige salderingsregeling moet worden aangepast, is dat deze salderingsregeling tot een situatie leidt die wij niet langer sociaal vinden. Wij vinden de huidige regeling niet solidair genoeg en klimaatbeleid moet sociaal beleid zijn. Dat verdient een wat langere uitleg.
De salderingsregeling bestaat uit twee delen: het salderen van het kale leveringstarief dat energieleveranciers in rekening brengen, en het salderen van de overheidsheffingen (energiebelasting en btw). Het salderen van het leveringstarief lijkt een ‘gratis’ ingreep (want je ziet het nergens duidelijk terug op je energierekening), maar is dat allerminst. Stroom is immers niet op elk moment evenveel waard op de elektriciteitsmarkt. Met de forse groei van zonne-energie in Nederland zullen er vaker momenten komen waarop er zoveel aanbod van zonnestroom is, dat de waarde ervan richting de nul gaat. En er zullen momenten zijn waarop er weinig elektriciteit uit wind en zon is en de prijzen veel hoger zijn.
Naar verwachting is het opgesteld vermogen eind 2022 zo’n 18 GW. Het maximale verbruik in Nederland als geheel is op een gewone dag zo’n 13 GW. Dat betekent dat er dagen zullen zijn waarop er zoveel zonnestroom is, dat deze alleen al de totale elektriciteitsvraag van Nederland kan invullen. Dat betekent dus ook dat in het spel van vraag en aanbod de prijs van elektriciteit flink daalt.
Gelukkig gaat dat maar om een beperkt aantal momenten en is er jaarrond nog steeds een goede businesscase voor zonne-energie. Maar feit is dat zonnestroom gemiddeld minder waard is dan de leverancier aan haar zonneklanten uitbetaalt via het salderen. En dat verschil wordt gesocialiseerd: uitgesmeerd over de overige klanten. Huishoudens zonder zonnepanelen betalen dus mee aan de zonnepanelen van huishoudens die ze wel hebben.
Als dat een beperkt bedrag is, dan kunnen we dat accepteren, maar als het bedrag te groot wordt, moeten we dat corrigeren. Inmiddels gaat het bedrag naar een paar tientjes per maand, een paar honderd euro per jaar. Dat raakt vooral huishoudens die zonnepanelen niet kunnen betalen. Dit is niet sociaal en klimaatbeleid moet sociaal zijn.
Het tweede stuk van het salderen, het salderen van de overheidsheffingen, raakt de schatkist. Daarbij is dan de vraag: in welke mate wil de overheid zonnepanelen op daken van woningen stimuleren? Mijn fractie is daar ook altijd duidelijk over geweest: wij willen huishoudens in staat stellen en aanmoedigen om zelf aan de slag te kunnen gaan met het verduurzamen van hun eigen woning. Als we willen dat iedereen meedoet met de energietransitie, dan moeten we ook iedereen in staat stellen mee te doen. Daarnaast is bekend dat wanneer huishoudens zonnepanelen plaatsen, ze doorgaans ook andere energiebesparende maatregelen treffen. En we hebben liever zonnepanelen op daken dan in een weiland.
De vraag is dan vervolgens: wat is een redelijke subsidie voor het installeren van zonnepanelen? Een terugverdientijd van 7 jaar of minder wordt door velen als redelijk gezien. Zonnepanelen liggen minstens 25 jaar op het dak, dus met een terugverdientijd van 7 jaar is dat echt een goede, rendabele businesscase.
Waar staan we nu? Als ik uitga van een investering van 1,20 €/Wp, 900 vollasturen en een elektriciteitsprijs van 0,60 €/kWh (december 2022), dan kom ik uit op een terugverdientijd van rond de 2 jaar. Als ik uitga van de 0,40 €/kWh (de hoogte van het prijsplafond), dan kom ik uit rond de 3 jaar. Er zijn uiteraard ook minder gunstige parameters denkbaar, maar het blijft wel erg royaal. (Vergeet niet dat ook de BTW op zonnepanelen op 0% is gezet.)
Er is nog een ander belangrijk argument voor de aanpassing van de salderingsregeling: de huidige regeling werkt de flexibilisering van het elektriciteitssysteem tegen. Op dit moment is het niet zinnig om een thuisbatterij te installeren, want het salderen zorgt ervoor dat er geen enkele prikkel is om het eigen verbruik in de woning af te stemmen op de productie van zonnestroom. Het loont niet om een thuisbatterij te installeren, maar ook niet om de warmtepomp of de elektrische auto af te stemmen op de zonnestroomproductie. We kunnen echter geen duurzaam elektriciteitssysteem bouwen als we vraag en aanbod niet slim op elkaar gaan afstemmen. Er moet dus een prikkel komen om dit afstemmen wel te gaan doen. Daar liggen nog heel veel kansen.
Hoe doen andere landen dit?
Laten we ook eens kijken naar hoe Duitsland zonnepanelen bij huishoudens stimuleert. In Duitsland is er sinds 2004 een invoedpremie. De afgelopen jaren is deze meerdere keren aangepast, bijvoorbeeld om het direct eigen verbruik te stimuleren. Deze invoedpremie begon op een heel hoog bedrag, toen zonnepanelen nog niet goedkoop waren, maar ligt inmiddels op een niveau van 8,6 cent per kWh. Dat is fors lager dan in Nederland. Maar ook in Duitsland blijven huishoudens zonnepanelen installeren.
In België is de salderingsregeling afgeschaft per 31 december 2020 en is vervangen door een investeringspremie (€225 per kWp in 2022). In beide landen is de subsidiering van zonnepanelen dus (veel) soberder dan in Nederland.
Komt de afbouw van de salderingsregeling onverwacht?
Nee, de afbouw komt niet uit de lucht vallen. In 2013 heeft minister Kamp aangegeven dat de salderingsregeling op lange termijn niet houdbaar is. In 2017 is in het regeerakkoord afgesproken de salderingsregeling aan te passen. Ook toen kwam er een lobby op gang om de regeling te behouden. Onder leiding van o.a. de Consumentenbond werd toen, in 2017, gepleit om de salderingsregeling te behouden tot 2023. (Dat is dus gelukt.) Veel partijen en organisaties weten dus al lang dat de salderingsregeling zou worden aangepast. Het wetsvoorstel ligt er ook al een paar jaar. Het kan dus voor al deze organisaties niet als een verrassing zijn gekomen.
Hoe ziet de aanpassing van de salderingsregeling eruit?
De salderingsregeling wordt in stappen versoberd. Tot 2025 mag volledig gesaldeerd worden (zoals nu); in 2025 mag 64% van de zonnestroom gesaldeerd worden en elk jaar wordt dit percentage afgebouwd naar 0% in 2031. Door de hoge elektriciteitsprijzen van de afgelopen periode en omdat de versobering ingaat per 2025 zullen de meeste zonnestroominstallaties zijn terugverdiend. Voor het deel van de zonnestroom dat niet gesaldeerd mag worden, moet een redelijke terugleververgoeding worden betaald.
Blijft het aantrekkelijk om zonnepanelen te installeren?
Ja, de verwachting is dat het aantrekkelijk blijft om zonnepanelen te installeren. Milieucentraal geeft daarover meer uitleg. TNO heeft ook berekeningen gedaan die laten zien dat het aantrekkelijk blijft om zonnepanelen te installeren. Belangrijke kanttekening is wel dat elektriciteitsprijzen kunnen veranderen en ook dat het niet gegarandeerd is dat de prijs van zonnepanelen zal blijven dalen.
Is het wetsvoorstel dat nu voorligt, goed genoeg?
Op een aantal punten moet het wetsvoorstel worden verbeterd. Zoals gezegd: het TNO-rapport is gebaseerd op een aantal uitgangspunten die bij een nieuwe berekening zouden kunnen veranderen (omdat bijvoorbeeld de situatie op de elektriciteitsmarkt is veranderd). Op dit moment liggen bijvoorbeeld de prijzen op de groothandelsmarkt voor elektriciteit hoger dan waar TNO vanuit gaat. Dat betekent ook dat de opbrengst voor zonnestroom hoger zal zijn dan gedacht. Maar dat kan natuurlijk veranderen. TNO rekent met een kostendaling van zonnepanelen de komende jaren en dat is niet onredelijk gelet op de prijsontwikkeling de afgelopen jaren. Tegelijkertijd is het ook goed denkbaar dat deze kostprijsdaling niet doorgaat vanwege schaarste aan grondstoffen en installateurs.
Ik heb overwogen om een terugverdientijd van 7 jaar hard in de wet te verankeren (via een amendement), maar ik denk dat dat toch niet verstandig is. Je kunt zonnepanelen op ongunstige plekken installeren, je kunt ze verkeerd installeren, er kunnen defecten optreden, enzovoorts. Als overheid kun je dus geen harde garanties geven in alle situaties. Dat zou onwerkbaar zijn.
In de Wet staat al dat we voor 2025 opnieuw een doorrekening doen en elk jaar kan de Kamer via het Belastingplan het percentage amenderen. Dat geeft de Kamer de mogelijkheid om bij te sturen. Ik heb daarnaast een motie klaar liggen die vraagt om elk jaar bij het Belastingplan de berekening voor de businesscase van zonnepanelen voor huishoudens opnieuw te doen, zodat de Kamer kan bijsturen als dat nodig is, om op die manier zicht te houden op een gemiddelde terugverdientijd van 7 jaar.
Een andere zorg is de hoogte van het teruglevertarief. Energieleveranciers mogen deze teruglevertarieven in de nieuwe wet zelf vaststellen. Meerdere partijen in de Tweede Kamer (waaronder het CDA) overwegen dat hier toch kaders aan gesteld moeten worden om de consument beter te beschermen.
Je kunt op dit punt twee kanten op redeneren. Je kunt zeggen dat de consument beschermd moet worden tegen te lage teruglevertarieven en dat we dus duidelijke grenzen moeten aanbrengen ten aanzien van de hoogte van het teruglevertarief. Bijvoorbeeld: 80% van het kale leveringstarief in de eerste jaren (2025, 2026). Het nadeel is dat je de socialisering van kosten dan deels intact laat. Het teruglevertarief is, net zoals de andere tarieven voor levering, een tarief waarop concurrentie plaatsvindt, maar ook waar de ACM moet toezien op de redelijkheid van de tarieven.
De andere kant die je op kunt gaan, is het teruglevertarief helemaal vrijgeven, omdat dat juist ook innovatie mogelijk maakt. Als de klant een teruglevertarief te laag vindt, kan deze klant overstappen naar een energieleverancier die een gunstiger tarief hanteert. Energieleveranciers gaan slimme aanbiedingen verzinnen voor klanten met zonnepanelen. Bijvoorbeeld leveranciers die klanten met zonnepanelen belonen voor het leveren van een bijdrage bij het balanceren van vraag en aanbod, of het voorkomen van congestie (‘file’) op het elektriciteitsnet.
Maar worden huishoudens op deze manier niet teveel overgeleverd aan de energiebedrijven? Mijn inschatting is dat energieleveranciers zich meer op verschillende klantgroepen zullen gaan richten. Met meer dan 2 miljoen huishoudens met zonnepanelen kunnen energieleveranciers echt niet meer om klanten met zonnepanelen heen. Ja, sommige energieleveranciers zullen minder gunstige teruglevertarieven gaan hanteren, maar andere energieleveranciers zullen deze klanten juist aan zich willen binden en met deze klanten aan de slag willen gaan met bijvoorbeeld een thuisbatterij, slim laden van de elektrische auto, enzovoorts.
Toch kan ik me goed voorstellen dat de eerste twee of drie jaar nog een bodem wordt gelegd in het teruglevertarief. De minister heeft daarvoor een AMvB in voorbereiding. Ik verwacht dat hierover nog het debat gevoerd zal worden.
Er is nog een andere lacune in de nieuwe wet die moet worden aangepast. Het is in de huidige wet en ook in het wetsvoorstel voor de aanpassing daarvan niet helder tegen welk tarief zonnestroom gesaldeerd moet worden door energieleveranciers. De meeste energieleveranciers doen dat op dit moment wel netjes, maar strikt genomen is hier nu geen heldere uitspraak over en ook in de nieuwe wet niet.
Wanneer een klant 100% van de zonnestroom mag salderen, dan kun je er vanuit gaan dat de leverancier moet salderen met een tarief dat ook gehanteerd wordt door de leverancier op het moment dat deze elektriciteit aan het net wordt teruggeleverd. Dat gebeurt nu ook meestal. Maar wat als de klant maar 50% van de geleverde elektriciteit mag salderen? Tegen welk tarief gebeurt dat dan? Als we dit niet netjes regelen, komt daar gedoe over. Daarom heb ik een amendement ingediend waarmee we dit wel goed in de wet kunnen verankeren.
Tot slot
Ik begrijp heel goed dat voor huishoudens met zonnepanelen de geleidelijke afschaffing van de salderingsregeling vervelend is. Sommige huishoudens hebben geïnvesteerd in de verwachting dat de salderingsregeling zou blijven bestaan. Toch denk ik dat de we de salderingsregeling moeten versoberen vanwege de redenen die ik hierboven genoemd heb. Het is verleidelijk om de aanpassing opnieuw op de lange baan te schuiven, maar ik denk dat dat geen verantwoordelijke politiek is. Verantwoordelijke politiek is: de verschillende belangen tegen elkaar afwegen en dan een keuze durven maken. Ook als dat veel vragen oproept. Ik hoop dat deze blog de afwegingen inzichtelijk en begrijpelijk maakt.
