Subsidieert Nederland de fossiele industrie met 17,5 miljard euro per jaar?
“Terwijl de klimaat- en ecologische crisis met de dag verergeren, verstrekt de regering jaarlijks 17,5 miljard euro subsidies aan de fossiele industrie.” Aldus Extinction Rebellion. Klopt deze bewering? En waarom zijn deze fossiele subsidies nog niet afgeschaft? In deze blog probeer ik uit te leggen hoe het zit en welke maatregelen het kabinet neemt.
Wat zijn fossiele subsidies?
Je zou kunnen denken dat er elk jaar een subsidiepot van 17,5 miljard euro klaar staat om fossiele bedrijven subsidie te geven. Die suggestie wordt gewekt. Maar dat is gelukkig niet het geval. Als het namelijk zo simpel was, waren deze subsidies natuurlijk allang afgeschaft.
Laten we bij het begin beginnen. Om gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen, moeten we de uitstoot van broeikasgassen wereldwijd snel naar nul brengen. We moeten investeren in energiebesparing en schone energie. Vervuilende activiteiten moeten we afbouwen. In Nederland investeren we inmiddels miljarden in de verduurzaming van de economie.
Maar als we tegelijkertijd ook vervuilende activiteiten blijven subsidiëren, dan is dat natuurlijk tegenstrijdig en contraproductief. Als je aan een econoom vraagt hoe we het beste de wereld kunnen verduurzamen, dan zal zij/hij zeggen dat we vervuiling de juiste prijs moeten geven. Als de kosten van milieuvervuiling en klimaatverandering worden verrekend in de prijs van producten, dan gaat de verduurzaming (bijna) vanzelf.
Maar helaas leven we niet in de zuiver rationele wereld van de econoom. Er zijn bijvoorbeeld landen die niet zo hard willen verduurzamen als wij. Het systeem van beprijzing werkt alleen goed, als iedereen meedoet. En dus nemen landen naast beprijzing van vervuiling ook andere maatregelen, zoals subsidiëring van schone technologieën. Dat is niet optimaal, maar toch veel beter dan niks.
Daarnaast is het zo dat een overheid meerdere doelen nastreeft. Het streven naar het ene doel kan het andere doel negatief beïnvloeden. Dat geldt ook voor de maatregelen die een overheid neemt om deze doelen te bereiken.
Ook kan de overheid, als beprijzen niet goed lukt, andere mitigerende maatregelen nemen. Bijvoorbeeld door normeren, verbieden of verplichten. Ook daar zijn dan kosten aan verbonden voor bedrijven.
In de Tweede Kamer wordt al langer gesproken over de mogelijkheid om fossiele subsidies uit te faseren. Lees bijvoorbeeld deze brief uit 2020. De eerste vraag is: wat is een fossiele subsidie? Nederland heeft geen zogenaamde prijssubsidies op fossiele energie. Er is dus niet een pot geld waaruit bedragen worden overgemaakt naar bedrijven om vervuilende activiteiten voort te zetten.
Maar meestal wordt, in lijn met de definitie van het WTO, gekozen voor een brede definitie van het begrip fossiele subsidie: behalve prijssubsidies vallen hier ook fiscale en niet-fiscale maatregelen zoals vrijstellingen, aftrekmogelijkheden, kortingen en compenserende maatregelen onder. Het gaat dan dus om fiscale voordelen (minder belasting betalen).
In de brief is een tabel opgenomen met de belangrijkste ‘fossiele subsidies’ in Nederland (pag. 2). De belangrijkste (in euro’s) zijn:
· Verlaagd tarief energiebelasting glastuinbouw
· Teruggaafregeling energiebelasting kerken en non-profit
· Vrijstellingen energiebelasting voor energie-intensieve processen
· Vrijstelling gebruik van kerosine in het internationale luchtverkeer
· Vrijstelling gebruik van diesel- en stookolie voor de commerciële vaart in de binnen wateren en de communautaire wateren
· EU-ETS compensatie
Ook zijn er maatregelen zoals de raffinaderijvrijstelling, de investeringsaftrek t.b.v. opsporen en winning van aardgas in kleine velden op de Noordzee, lagere accijnzen op brandstoffen, en de vrijstelling op het gebruik van aardgas en kolen voor elektriciteitsopwekking. Een belangrijk discussiepunt is of en hoe de degressieve energiebelasting moet worden beoordeeld (ik kom hier verderop op terug).
Waarom zijn deze subsidies nog niet afgeschaft?
Als deze fossiele subsidies de verduurzaming tegenwerken, waarom zijn ze dan nog niet afgeschaft? Daar zijn verschillende redenen voor.
· De internationale concurrentiepositie van energie-intensieve bedrijven wordt beschermd. Verplaatsing van productie naar andere landen buiten de EU maakt de EU afhankelijker van andere werelddelen (strategische autonomie) en zorgt voor verplaatsing van de CO2-uitstoot (outsourcing).
· Er zijn internationale verdragen waaraan Nederland zich moet houden.
· Nederland moet zich ook houden aan Europese belastingregels en aanpassing kan alleen via Europa.
Laten we een aantal van de ‘fossiele subsidies’ eens langslopen.
· Investeringsaftrek kleine gasvelden Noordzee. De reden waarom deze investeringsaftrek wordt gegeven, is om de productie van aardgas op de Noordzee op peil te houden. Waarom zouden we dat willen? We hebben te maken met schaarste aan aardgas en de productie in Groningen wordt afgebouwd. We worden van exporteur netto importeur van aardgas. We importeren op dit moment aanzienlijke volumes vloeibaar aardgas. Dit aardgas (schaliegas uit de VS!) is veel vervuilender dan aardgas van de Noordzee. Dat is namelijk relatief schoon aardgas. Voor het klimaat is het dus goed te verdedigen dat aardgaswinning op de Noordzee gestimuleerd wordt. Het klinkt paradoxaal, maar het is waar: gasproductie op de Noordzee is beter voor het klimaat dan import van aardgas.
· Raffinagevrijstelling. Het gaat hier om een vrijstelling voor accijns over brandstoffen die worden ingezet in raffinaderijen, waarbij brandstoffen (benzine, diesel, etc.) voor andere verbruikers (o.a. de automobilist) geproduceerd worden. Deze vrijstelling, die onderdeel is van de Europese Energy Taxation Directive, is bedoeld om dubbele belasting te voorkomen. Brandstoffen worden immers via accijnzen bij de verbruiker belast. Als de inputs ook belast worden, zou dezelfde brandstof twee keer belast worden. Het kabinet schrijft: “De richtlijn schrijft verplicht voor dat het verbruik van energieproducten voor de vervaardiging van energieproducten buiten de heffing blijft indien de verbruikte energieproducten in dezelfde inrichting zijn ontstaan als waarin de energieproducten worden vervaardigd. Achtergrond hiervan is het voorkomen van dubbele heffing.” Vaak worden deze brandstoffen ook binnen of in de buurt van de raffinaderij zelf geproduceerd. De uitstoot van de raffinaderij zelf (dus niet de uitstoot als gevolg van het verbranden van de geproduceerde brandstoffen) valt daarnaast onder het Europese emissiehandelssysteem en krijgt daar dus ook een prijs.
· Kolenbelasting. Hiervoor geldt hetzelfde: het belasten van het gebruik van kolen bij kolencentrales zou een dubbele belasting betekenen, want de uitstoot van kolencentrales valt volledig onder het Europese emissiehandelssysteem. Voor alle uitstoot moet dus betaald worden.
· Verlaagde energiebelasting op aardgas voor de glastuinbouw. Het verlaagd tarief in de energiebelasting voor glastuinbouwbedrijven wordt per 1 januari 2025 afgeschaft. Dat staat in het coalitieakkoord. Dat geldt overigens ook voor de vrijstellingen in de energiebelasting voor mineralogische en metallurgische procedés: ook die worden per 1 januari 2025 afgeschaft.
· Vrijstelling gebruik van kerosine in het internationale luchtverkeer. Hieraan liggen internationale verdragen ten grondslag. In de Europese Energy Taxation Directive staat dat de internationale luchtvaart (kerosine) niet belast mag worden. Maar het Europese klimaatpakket zorgt ervoor dat de luchtvaart binnen Europa ook onder het emissiehandelssysteem valt en het aantal vrije rechten wordt snel afgebouwd. Lees hier meer over de maatregelen die genomen worden om de vervuiling van de luchtvaart te beprijzen. Daarnaast heeft Nederland een vliegbelasting geïntroduceerd en deze is verhoogd per 1 januari 2023. Op deze manier corrigeert Nederland de vrijstelling en wordt wel degelijk betaald voor de CO2-uitstoot van vliegverkeer.
· Vrijstelling gebruik van diesel- en stookolie voor de binnenvaart. Ook hier geldt dat een internationaal verdrag het belasten van brandstoffen onmogelijk maakt op dit moment: de Akte van Mannheim verhindert dat. Maar ook hier geldt dat andere maatregelen wel degelijk de binnenvaart verplichten te verduurzamen. De herziening van de Energy Taxation Directive bevat de invoering van minimale belastingtarieven op brandstoffen voor de binnenvaart. Ook moet de binnenvaart duurzame brandstoffen bijmengen en valt de uitstoot van de binnenvaart ook onder de ESR. (In dit rapport lees je hier meer over.)
Waar komt de 17,5 miljard euro vandaan?
In de brief uit 2020 worden de fossiele subsidies op 4,5 miljard euro per jaar becijferd. Maar dat verschilt nogal van het bedrag van 17,5 miljard dat nu de ronde doet. Waar komt deze berekening vandaan? Het bedrag komt uit dit artikel op MeJudice, geschreven door Alman Metten, oud-lid van het Europese Parlement voor de PvdA en nu zelfstandig onderzoeker. Wat Metten gedaan heeft, is de ontbrekende bedragen uit de tabel in de brief uit 2020 berekenen. Maar dat vraagt wel enige uitleg.
Het draait om de vraag hoeveel inkomsten de schatkist misloopt door een degressieve energiebelasting. Het is namelijk zo dat de energiebelasting op gas en elektriciteit is ingedeeld in schijven, waarbij elke verbruiker alle schijven doorloopt. Maar de energiebelasting is degressief en dat betekent dat een verbruiker met een heel hoog verbruik per kWh of m3 veel minder belasting betaalt dan een huishouden waarvan het verbruik beperkt blijft tot de eerste schijf.
In 2023 zijn de tarieven per m3 voor aardgas als volgt: 0 t/m 170.000 m3 € 0,48980, 170.001 t/m 1 miljoen m3 € 0,09621, meer dan 1 miljoen t/m 10 miljoen m3 € 0,05109, meer dan 10 miljoen m3 € 0,03919. De grootverbruiker betaalt dus veel minder energiebelasting dan de kleinverbruiker. (Overigens was het tarief in de laatste schijf in 2022 nog € 0,01298. Dit kabinet heeft dus het tarief voor de grootverbruikers heel fors verhoogd, namelijk met een factor 3.)
In zijn berekening heeft Metten het volgende gedaan: hij pakt het hoogste tarief (de eerste schijf) en definieert het verschil tussen het hoogste en het laagste tarief als fossiele subsidie. Vervolgens maakt hij een (nogal grove) schatting van het verbruik dat in de hogere schijven plaatsvindt en vermenigvuldigt beide getallen.
Hoewel zo’n berekening appelleert aan het rechtvaardigheidsgevoel van mensen, is het toch om meerdere redenen geen goede berekening.
In de eerste plaats is de keuze van de benchmark nogal arbitrair. In de antwoorden op vragen uit de Kamer schrijft het kabinet terecht: “De auteur kiest in zijn berekening om iedere afwijking van het hoogste belastingtarief van de eerste verbruiksschijf aan te merken als fossiele subsidie en trekt dat door in alle berekeningen van tariefverschillen en vrijstellingen. Deze benadering zou er toe leiden dat bij een vergelijking tussen landen de fossiele subsidie in een land dat een deel van het verbruik hoog belast en een deel minder hoog sprake is van een fossiele subsidie. In een land waar al het energieverbruik laag wordt belast zou dan geen sprake zijn van fossiele subsidie.” Dit is een terecht punt. Het verlagen van de energiebelasting in de eerste schijf zou er namelijk toe leiden dat de omvang van de fossiele subsidie daalt.
Martien Visser laat zien wat de verschillen zijn in de energiebelasting op aardgas voor huishoudens. Nederland heft namelijk een veel hogere energiebelasting dan de ons omliggende landen. (We zouden overigens best een discussie kunnen voeren of dat wel nodig is gelet op de hoge energieprijzen.) Dit plaatje laat goed zien waarom de eerste schijf van de energiebelasting als benchmark nemen arbitrair is.
In de tweede plaats is deze keuze arbitrair omdat niet meegenomen wordt in de overwegingen van Metten dat alle uitstoot van broeikasgassen van grote installaties (elektriciteitscentrales, grote fabrieken) onder het Europese emissiehandelssysteem valt en daarin een prijs krijgt. Voor deze uitstoot moet dus wel degelijk betaald worden. De energiebelasting voor deze grootverbruikers is dus niet bedoeld om de kosten van de CO2-uitstoot te beprijzen, want dat gebeurt dus al via het Europese emissiehandelssysteem. Als er bovenop dat emissiehandelssysteem nog een hoge energiebelasting bij komt, dan zouden deze bedrijven dubbelop betalen. Het gaat hier dus om een principiële keuze tussen ‘aan de voorkant’ belasten (bij de bron) of ‘aan de achterkant’ (bij de verbruiker). Je kunt niet allebei doen. In de EU is ervoor gekozen om de uitstoot te belasten bij de bron en dat is ook heel goed verdedigbaar: bedrijven zijn goed in staat om hun uitstoot naar beneden te brengen en de kosten voor vervuiling wordt op deze manier verwerkt in de prijs van producten.
Waarom wordt er dan toch energiebelasting geheven? De energiebelasting heeft vooral als doel om energiebesparing te stimuleren. Wat minder energie verbruiken is de eerste stap in verduurzaming. De vervolgvraag is dan: waarom worden bedrijven dan niet in gelijke mate gestimuleerd als kleine verbruikers? Daar zijn twee redenen voor. Als bedrijven veel hogere belastingen moeten betalen ten opzichte van hun concurrenten buiten Nederland of buiten Europa, dan verliezen ze de concurrentie en dan verplaatst de productie. We zullen veel producten nog steeds gebruiken en dus zullen we deze producten dan importeren. Maar de bedrijven die dan onze producten maken, zullen dat veel vervuilender doen dan ‘onze’ bedrijven. We verplaatsen dus daarmee onze CO2-uitstoot naar het buitenland, bijvoorbeeld naar China of India. Dat is uiteindelijk slechter voor het klimaat. Een andere reden is dat bedrijven op een andere manier verplicht worden energie te besparen: er is een energiebesparingsplicht voor bedrijven. Deze is recent nog door het kabinet aangescherpt. De energiebesparingsplicht verplicht bedrijven om alle mogelijke energiebesparende maatregelen te nemen met een terugverdientijd van vijf jaar of minder. Deze verplichting kost bedrijven uiteraard ook geld en het levert ze ook weer geld op.
Er is nog een derde argument waarom de door Metten gekozen benchmark vreemd is. De elektriciteitsmix wordt namelijk steeds groener. In 2030 komt meer dan driekwart van alles stroom uit zon en wind. Daarna komen we op een punt (2035 of 2040?) dat alle elektriciteit uit CO2-vrije bronnen komt. De lagere energiebelasting op elektriciteit bij grootverbruikers volledig aanmerken als fossiele subsidie is dus heel vreemd. Dat klopt gewoon niet.
Zoals hierboven al aangegeven speelt het argument van internationale concurrentiepositie een belangrijke rol in de discussie over fossiele subsidies. Economen hebben natuurlijk gelijk dat eerlijke beprijzing van uitstoot de meest voor de hand liggende maatregel is. Daarom is dit ook een belangrijk punt in de onderhandelingen over het Europese klimaatpakket. In dit pakket gaat Europa beginnen met een Europese grensbelasting voor vervuilende producten uit landen buiten Europa (CBAM). Daardoor kunnen bedrijven die in Europa schoner produceren beschermd worden tegen oneerlijke concurrentie van buiten. Tegelijkertijd wordt de Europese emissiehandel aangescherpt (in lijn gebracht met de klimaatdoelen van Parijs) en het aantal vrije rechten voor bedrijven wordt afgebouwd. Dat kan alleen als CBAM ook lukt. Daarnaast is Europa bezig om de Energy Taxation Directive te herzien, de lucht- en scheepvaart eerlijker te belasten, een emissiehandelssysteem voor mobiliteit en de gebouwde omgeving in te voeren en tal van andere maatregelen. Het idee dat er niets gebeurt, is dus echt een fabel.
In het artikel van Metten wordt op dezelfde wijze als met de degressieve energiebelasting gerekend met de fossiele subsidie die gerelateerd wordt aan het verschil tussen de accijns op benzine en diesel. Het hoge benzinetarief wordt als benchmark gebruikt en het verschil met het dieseltarief wordt als fossiele subsidie gerekend. Maar dat is natuurlijk net zo vreemd als bij de energiebelastingen. Nederland heeft namelijk relatief hele hoge accijnzen op brandstoffen vergeleken met de landen om ons heen.
Het PBL over beprijzing van broeikasgasemissies
Het is in dit soort discussies verstandig om je te laten informeren door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Het PBL heeft in 2021 een rapport gepubliceerd waarin gekeken is naar ‘effectieve beprijzing’ van uitstoot in verschillende sectoren en is deze vergeleken met een prijs voor klimaatschade. Het verschil daartussen is dan het ‘tekort’ en zou je als ‘subsidie’ kunnen aanmerken. Het is zeer de moeite waard om het rapport te lezen, want het geeft een goed beeld van het vraagstuk. Zo blijkt er in de industrie een beprijzingstekort te zijn, maar bijvoorbeeld in de gebouwde omgeving een beprijzingsoverschot. Oftewel: huishoudens betalen eigenlijk teveel energiebelasting als je dit relateert aan de prijs voor klimaatschade. De industrie betaalt nog te weinig, maar het PBL merkt ook op dat de nationale CO2-heffing het beprijzingstekort vermindert. Het PBL adviseert een aantal belastingen opnieuw te bekijken, zoals de belasting op fossiele brandstoffen voor niet-energetisch gebruik (dus als grondstof), het degressieve karakter van de energiebelasting en de hoogte van de energiebelasting op elektriciteit. De laatste moet juist omlaag volgens het PBL, want de hoge tarieven houden de elektrificatie tegen.
Bij het PBL-rapport moet een belangrijk kanttekening geplaatst worden. Dat doet het PBL zelf ook, want er is gekeken naar het jaar 2018. Intussen zijn tal van aanpassingen doorgevoerd. Een belangrijk verschil is bijvoorbeeld dat in 2018 dat prijs van emissierechten zo’n 16 euro per ton bedroeg, terwijl deze prijs inmiddels is gestegen is boven de 80 euro per ton. Het beprijzingstekort is daarmee dus sterk teruggelopen en het EU emissiehandelssysteem laat daarmee z’n grote waarde zien. In het EU emissiehandelssysteem zijn daarnaast nog andere aanpassingen gedaan (MSR, aanpassing reductiefactor, benchmarks i.c.m. vrije rechten) die ervoor zorgen dat meer emissies een prijs krijgen.
Plannen GroenLinks en PvdA
GroenLinks en PvdA komen met een wetswijziging om een aantal fossiele subsidies af te bouwen. Het gaat dan om de vrijstelling voor energie-intensieve processen, vrijstelling duaal verbruik van kolen, vrijstelling kolenbelasting voor de elektriciteitsopwekking, de raffinagevrijstelling en het verlaagde tarief voor de glastuinbouw. Hiermee kan 400 miljoen euro aan fossiele subsidies worden vermeden. Hierboven heb ik een aantal van deze ‘subsidies’ al besproken.
Wat meteen opvalt, is dat het maar een beperkt lijstje is en dat er slechts 400 miljoen euro mee gemoeid is. Dat is dus maar een beperkt bedrag vergeleken met de 17,5 miljard euro waarnaar steeds verwezen wordt. Zou het dan toch genuanceerder liggen?
Blijkbaar onderkennen deze partijen ook dat de discussie over fossiele subsidies complexer is dan gesuggereerd wordt. Dat wordt nog duidelijker als we naar de doorrekening door het PBL van hun verkiezingsprogramma’s kijken (pag. 59). GroenLinks voert geen verhoging van de energiebelasting op elektriciteit in de hogere schijven door. Bij gas komt er 5 cent bij in de tweede, derde en vierde schijf. PvdA voert in de derde en vierde schijf van de energiebelasting op elektriciteit 1 cent toe en voor gas 5 cent in de schijven 3 en 4. Deze partijen trekken dus allerminst de energiebelasting voor de hogere schijven op naar het tarief van de eerste schijf. Als de methode die PvdA-er Metten gebruikt, zou worden toegepast op de doorrekening van de verkiezingsprogramma’s van de PvdA en GroenLinks, dan zouden er nog steeds vele miljarden fossiele subsidies blijven bestaan.
Maar mijn suggestie is om de methode van Metten niet te gebruiken, maar de methode van het PBL te volgen. Het zou nuttig zijn als het PBL een actualisatie maakt van haar rapport uit 2021 en daarin de meest recente ontwikkelingen in het Europese klimaatpakket meeneemt.
Tot slot
Terug naar de kern van het vraagstuk. Klimaatverandering is één van de grootste uitdagingen van de komende decennia. Ambitieus klimaatbeleid is nodig en dit kabinet werkt daar ook aan. Het aanpassen van financiële prikkels die de verkeerde kant op staan, is daarvan een onderdeel. Daarbij moeten we oog houden voor de complexiteit van klimaatbeleid en oppassen voor een te simpele voorstelling van zaken. Want als het simpel was, hadden we het probleem allang opgelost.
